Справка о практике рассмотрения споров по привлечению публично-правовых образований к субсидиарной ответственности и об обращении взыскания на средства бюджета

1.  Публично-правовое образование в силу статьи 1069 ГК РФ в лице компетентного органа исполняет обязанность по возмещению вреда за счет средств своей казны. Публично-правовое образование в лице главного распорядителя средств бюджета вправе предъявить регрессное требование о возмещении убытков к конкретному причинителю вреда, а не к органу, в котором последний работал.

Министерство финансов Республики обратилось в арбитражный суд с иском к Управлению внутренних дел Республики о возмещении вреда в порядке регресса.

Исковые требования мотивированны тем, что решениями суда общей юрисдикции с Министерства финансов Республики за счет казны публично-правового образования в пользу потерпевших взысканы суммы компенсации вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц внутренних дел. Решения суда общей юрисдикции были надлежащим образом исполнены. Министерство финансов  Республики полагало, что ответчик должен возместить публично-правовому образованию убытки, причиненные незаконными действиями его сотрудников.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении исковых требований отказано. Суды трех инстанций, руководствуясь статьями 15, 1064, 1068, 1081 ГК РФ исходили из того, что вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий должностных лиц государственных органов, возмещается за счет средств соответствующей казны.

Главный распорядитель бюджета выступает в данном случае от лица публично-правового образования. Взыскание с публично-правового образования в лице главного распорядителя бюджета в пользу физического лица осуществляется в силу закона.

Право требовать возмещения убытков возникает у публично-правового образования в лице главного распорядителя средств соответствующего бюджета не в силу статьи 15 ГК РФ и не к соответствующему органу власти, а в соответствии со статьей 1081 ГК РФ, в порядке регрессного требования к причинителю вреда.

2. Ответчиком по искам о взыскании денежных средств с Российской Федерации является Российская Федерация в лице  компетентного федерального органа. Соответствующие требования предъявляются в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения компетентного органа в субъекте Российской Федерации.

Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Федеральной налоговой службы Российской Федерации о взыскании убытков.

Данный предмет иска рассматривался в результате удовлетворения судом ходатайства истца о редакционном уточнении просительной части иска и  субъектного состава спора на стороне ответчика в виде надлежащего наименования органа, в лице которого требование истца предъявляется к Российской Федерации. В качестве надлежащего представителя Российской Федерации в рамках настоящего спора признана Федеральная налоговая служба Российской Федерации. Участие Федерального казначейства Российской Федерации и Межрайонной инспекции ФНС России по субъекту Российской Федерации сохранено в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Суд изучил вопрос о надлежащей подсудности настоящего спора, с учетом его субъектного состава, определенного вследствие удовлетворения судом ходатайства стороны истца на основании ст. 49 АПК РФ.

Первоначально требования заявлялись по отношению к Российской Федерации в лице Федеральной налоговой службы Российской Федерации, Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы Российской Федерации по субъекту Российской Федерации и Федерального казначейства Российской Федерации, однако впоследствии они были определены как те, которые заявляются к Российской Федерации только в лице Федеральной налоговой службы Российской Федерации.

Суд предлагал истцу пояснить, насколько первоначальное требование не является необоснованным изменением подсудности с учетом норм параграфа 2 главы 4 АПК РФ. При этом истец не пояснил, что явилось причиной изначального предъявления требований в редакции со множественностью лиц на стороне одного ответчика – Российской Федерации.

Истец полагал, что не нарушил правила о территориальной подсудности спора.

В своих пояснениях по делу Федеральная налоговая служба России и МИФНС России по субъекту РФ указали на то, что МИФНС России по субъекту РФ не является филиалом или представительством ФНС России, произведенное по заявлению истца изменение субъектного состава спора на стороне ответчика должно привести к изменению подсудности в связи с тем, что исковое заявление принято к производству с нарушением правил подсудности.

Исследуя вопрос о подсудности данного спора о взыскании убытков с публично-правового образования, суд указал, что поскольку по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов единственным ответчиком в силу ст. ст. 16, 1069 ГК РФ является соответствующее публично-правовое образование, замена органа, уполномоченного представлять публично-правовое образование в деле о возмещении вреда, не является заменой стороны в смысле ст. 47 АПК РФ. Рассмотрение спора в Арбитражном суде субъекта Российской Федерации признано соответствующим норме ст. 35 АПК РФ.

3. Российская Федерация несет обязательства по возмещению вреда, причиненного незаконным привлечением лица к административной ответственности. От лица Российской Федерации выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, в ведомственной подчиненности которого находятся должностные лица, вынесшие незаконный акт о привлечении к административной ответственности, а не Министерство финансов Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании суммы расходов, понесенных на оплату услуг представителя по административному делу.

Исковые требования мотивированны следующим:

Постановлением начальника МОБ ОВД по муниципальному образованию на истца наложен административный штраф. Постановлением мирового судьи истец признан виновным в совершении административного правонарушения и ему назначено наказанное в виде административного штрафа. Решением вышестоящего суда общей юрисдикции постановление мирового судьи отменено, производство по делу об административном правонарушении в отношении истца прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Истец заключил с индивидуальным предпринимателем договор на оказании юридических услуг, по которому последний обязался подготовить жалобу на постановление мирового судьи и защищать права истца в районном суде. Факт оплаты юридических услуг был подтвержден расходным кассовым ордером. Факт оказания услуг и его размер стороны не оспаривали. Истец, посчитав, что расходы на оплату услуг представителя являются его убытками на основании ст.ст. 15, 1069 ГК РФ, обратился, в арбитражный суд с иском.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, за счет средств соответствующей казны взысканы денежные средства. Суды первой и апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 15, 16, 1069, 1070, пунктом 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», пришли к выводу о том, что расходы на оплату услуг представителя, связанных с составлением жалобы на постановление мирового судьи и представлением интересов общества в районном суде, произведены истцом в связи с защитой интересов по делу о привлечении его к административной ответственности , и удовлетворили иск за счет казны Российской Федерации именно в лице Министерства финансов Российской Федерации. Доводы же Министерства финансов Российской Федерации и Казначейства (привлеченного к участию в деле в качестве соответчика) о том, что надлежащим представителем Российской Федерации по данному спору является Министерство внутренних дел Российской Федерации – главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной подчиненности, суды отклонили, поскольку расходы возникли в связи с вынесением мировым судьей незаконного постановления о привлечении общества (истца)  к административной ответственности.

Постановлением суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты отменены, дело направленно на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление суда кассационной инстанции мотивированно следующим.

Вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что по данному делу от имени публично-правового образования в суде выступает Министерство финансов Российской Федерации, а не другой главный распорядитель бюджетных средств, не соответствует обстоятельствам дела.

Из пункта 3 статьи 158 БК РФ и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», следует, что надлежащим ответчиком по настоящему делу является соответствующее публично-правовое образование, а главный распорядитель бюджетных средств выступает в суде от имени публично-правового образования. Убытки в виде расходов на оплату услуг представителя общество понесло вследствие нарушения его прав должностным лицом МОБ ОВД по муниципальному образованию, неправомерно составившим протокол об административном правонарушении. Данное обстоятельство установлено решением районного суда, прекратившим производство по инициированному в отношении общества делу об административном правонарушении в связи с отсутствием события административного правонарушения. Поэтому привлечение Министерства финансов Российской Федерации в качестве главного распорядителя бюджетных средств и представителя Российской Федерации в данном споре неправомерно. Кроме того, суды, указав, что расходы по административному делу понесены обществом в связи с обжалованием судебного акта (судебной ошибкой), должны были привести основания, по которым Верховный Суд Российской Федерации не может представлять в суде интересы казны Российской Федерации. Суды также не учли, что административное дело возникло не по инициативе мирового судьи, а в связи с составлением протокола должностным лицом ведомства Министерства внутренних дел Российской Федерации.

4. При рассмотрении дел о взыскании убытков за вред, причиненный незаконными действиями (бездействиями) компетентных органов и их должностных лиц, предварительное самостоятельное обжалование таких действий (бездействия) не является обязательным условием для рассмотрения заявленного требования. Суд при рассмотрении гражданско-правового спора устанавливает все правовые и фактические обстоятельства причинения вреда.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к Федеральной таможенной службе о взыскании убытков, причиненных  незаконными действиями таможенного органа.

Исковые требования мотивированны тем, что в результате незаконных действий таможенного органа истец вынужден был понести дополнительные расходы на оплату хранения груза, простой автомобиля, подачу новой таможенной декларации и приобретение запасных частей. Несение истцом указанных расходов явилось основанием для обращения с иском в суд о взыскании убытков.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что факт противоправности действий таможенного органа не установлен, так как действия таможенного органа не обжалованы в предусмотренном законом порядке ни в вышестоящий таможенный орган ни в суд. Таким образом, суд пришел к выводу, что расходы истца документально не подтверждены. Истец не доказал всю совокупность фактов составляющих объективную сторону убытков.

Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав на неправомерность выводов суда первой инстанции, поскольку независимо от обжалования действий таможенного органа, установление факта противоправности действий таможни и наличие причинно-следственной связи между данными действиями и наступлением вреда, должно являться предметом оценки суда в рамках дела о взыскании убытков. Суд обязан установить все фактические и правовые обстоятельства для правильного разрешения рассматриваемого спора.

 

5. При рассмотрении судом дела по иску о взыскании вреда с публично-правового образования законность либо незаконность действий (бездействия) его органа, установленная судебным актом, вынесенным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, в соответствии со статьей 69 АПК РФ не подлежит доказыванию вновь. Предмет исследования и доказывания по таким делам заключается в установлении причинно-следственной связи возникшего вреда с незаконными действиями органа или должностного лица.

5.1.  Уклонение публично-правового образования от заключения договора (контракта) по результатам торгов, установленное вступившим в силу решением суда об обязании заключить договор, не является безусловным основанием для удовлетворения требования о взыскании с публично-правового образования убытков, вызванных таким уклонением. Истец по иску о взыскании убытков обязан доказать совокупность фактов, составляющих объективную сторону деяния.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию о взыскании суммы реального ущерба и упущенной выгоды.

Исковые требования мотивированны причинением муниципальным образованием убытков, выразившихся в оплате процентов по кредитным договорам и несении расходов на приобретение посевных материалов, вследствие уклонения публично-правового образования от заключения договора аренды земельного участка. Также истец в обоснование своих требований ссылался на решение суда по иному делу, которым муниципальное образование понуждено к заключению спорного договора. Истцом были понесены судебные расходы по этому делу которые, также включены в состав убытков.

Решением суда первой инстанции, оставленном без изменений постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Судебные акты мотивированны тем, что действия муниципалитета по несвоевременному заключению с истцом договора аренды земельного участка не являются противоправными, поскольку вызваны объективными обстоятельствами, а именно: завершением полного производственного-сельскохозяйственного цикла предыдущим арендатором (третьим лицом по делу). Муниципальное образование имело возможность передать земельный участок новому арендатору только после его освобождения. При этом решение суда о понуждении заключить договор аренды не свидетельствует о противоправности действий муниципалитета. Истцом не был доказан размер убытков, факт их причинения бездействием публично-правового образования и причинная связь между ними.

Оснований для применения статьи 15 ГК РФ суды не усмотрели.

5.2.  Если решением суда, вступившим в законную силу, признан незаконным отказ публично-правового образования от  заключения договора (контракта) по результатам торгов, то факт такого неправомерного отказа наряду с причинено-следственной связью и доказанностью возникших убытков и их размера, может являться основанием для привлечения публично-правового образования к ответственности в соответствии со статьями 15, 16, 1069 ГК РФ.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к Комитету по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования и Территориальному управлению  бюджетно-финансовой политики и казначейства муниципального образования   о взыскании убытков.

Исковые требования заявлены на основании статей 15, 16, 1069, 1071 ГК РФ и мотивированны тем, что в результате отказа ответчиком в заключении муниципального контракта истцу причинены убытки.

Решением суда первой инстанции, оставленном без изменения постановлением суда кассационной инстанции исковые требования удовлетворены в полном объеме. Суды первой и кассационной инстанций мотивировали судебные акты следующим. Вступившим в законную силу решением суда по иному делу, признан незаконным отказ муниципального образования в заключении муниципального контракта. На основании данного решения, суды сочли установленной и доказанной неправомерность действий ответчика по рассматриваемому спору. Так же судами установлено, что получение выгоды истцом было возможно только при заключении муниципального контракта с муниципальным образованием, неправомерные действия которого, явились причиной, лишившей истца возможности получить прибыль. Размер предъявленных к взысканию убытков обоснован и доказан. Таким образом, судами установлено, что в рассматриваемом споре присутствуют все элементы, необходимые для возложения на ответчика убытков  на основании статей 15,16, 1064, 1069 ГК РФ.

6. Спор о возмещении расходов за хранение имущества, являвшегося вещественным доказательством по уголовному делу, в основе которого лежит взыскание убытков с Российской Федерации, рассматривается арбитражным судом по существу с соблюдением правил подведомственности, а не в порядке статьи 131 УПК РФ. 

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к следственным отделам при прокуратуре Российской Федерации и  Министерству финансов Российской Федерации  о возмещении убытков, возникших в связи с хранением и экспедиторским обслуживанием принадлежащего истцу товара.

Исковые требования мотивированы тем, что в рамках возбужденного уголовного дела постановлением следователя прокуратуры находящееся на хранении у третьего лица имущество, принадлежащее истцу, признано вещественным доказательством и приобщено к материалам уголовного дела, которое впоследствии было прекращено.

Поскольку прокуратура не заключала договор ответственного хранения с организацией, у которой фактически находилось на хранении имущество, истец вынужден был оплатить хранение за весь период проведения следственных мероприятий. Такие вынужденные дополнительные расходы общество посчитало убытками, подлежащими взысканию с Российской Федерации в лице соответствующих правоохранительных органов за счет средств казны Российской Федерации.

Определением суда первой инстанции производство по делу было прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду. Суд первой инстанции квалифицировал расходы, понесенные истцом, как расходы по уголовному делу, подлежащие возмещению в порядке 131 статьей УПК РФ, а не как убытки.

Постановлением суда апелляционной инстанции определение суда первой инстанции отменено, вопрос передан на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Судом первой инстанции была дана неправильная квалификация спорным правоотношениям. Суд первой инстанции неправомерно переквалифицировал требование о взыскание убытков с публично-правового образования, определив его как требование о взыскании расходов за хранение вещественных доказательств по уголовному делу. Заявленное истцом требование о взыскании убытков с Российской Федерации в лице соответствующих правоохранительных органов за счет казны Российской Федерации надлежало рассматривать арбитражному суду по существу по заявленному предмету и основаниям.

При новом рассмотрении дела решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции,  требования истца удовлетворены в полном размере.

7. Размер убытков, вызванных недофинансированием из федерального бюджета льгот отдельным категориям граждан, подлежит уменьшению на сумму налога на добавленную стоимость.

Открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации и Министерству финансов Ростовской области о взыскании суммы убытков, связанных с предоставлением гражданам льгот по оплате проезда в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора).

Заявленные требования были мотивированны недофинансированием льгот указанной категории из федерального бюджета за период с 2004 года.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано. Причиной отказа в удовлетворении требований явилась недоказанность истцом факта заключения соответствующего договора на возмещение расходов.

Не согласившись с указанным решением суда, истец обжаловал его в кассационном порядке.

Судом кассационной инстанции решение суда было отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суд кассационной инстанции указал, что истцу в результате бездействия органов государственной власти был причинен вред, возмещение которого предусмотрено статьей 1069 ГК РФ.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции удовлетворил требования истца в полном объеме, взыскав сумму убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации.

В иске к Министерству финансов Ростовской области суд отказал, поскольку источником финансирования спорной льготы являлся федеральный бюджет.

Пересматривая судебный акт в апелляционном порядке, суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции изменил, уменьшив сумму убытков подлежащих взысканию за счет казны Российской Федерации на сумму отказа истца от исковых требований.

Министерство финансов Российской Федерации, не согласившись с принятыми судебными актами, обжаловало его в кассационном порядке. В кассационной жалобе ответчик по делу указал на то, что фактические расходы истцом подтверждены не были. В доводах кассационной жалобы также было указано на неправомерность включения налога на добавленную стоимость в состав подлежащих взысканию убытков.

 Суд кассационной инстанции постановление суда апелляционной инстанции изменил, уменьшив сумму убытков, исключив из нее сумму налога на добавленную стоимость.

Постановление суда кассационной инстанции мотивированно тем, что суммы, полученные из бюджета в возмещение убытков от предоставления населению льгот по федеральному законодательству, не являются объектом налогообложения по налогу на добавленную стоимость.

8.  Сумма государственной пошлины, взысканная вступившим в законную силу решением суда с муниципального органа по делу о присуждении гражданам компенсаций по льготам, финансируемым из федерального бюджета, подлежит возмещению Российской Федерацией муниципальному образованию.

Управление социальной защиты муниципального образования обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в виде уплаченной из средств местного бюджета государственной пошлины по решениям суда общей юрисдикции.

Исковые требования были мотивированны тем, что решениями суда общей юрисдикции с органа социальной защиты населения по искам льготных категорий граждан о взыскании компенсаций по льготам взыскана государственная пошлина, оплаченная из местного бюджета. Истец (орган муниципального образования) указывал на данное обстоятельство как на основание возникновения убытков, подлежащих взысканию с Российской Федерацией.

Ответчик требования не признавал, мотивируя это тем, что иск предъявлен в суд ненадлежащим истцом. Ответчик также указывал, что Российская Федерация не является плательщиком государственной пошлины.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, исковые требования удовлетворены в полном объеме. За счет казны Российской Федерации взыскана сумма убытков в виде оплаченной государственной пошлины по искам в суде общей юрисдикции.

Судебные акты мотивированны тем, что истцом доказаны:

• факт причинения убытков муниципальному образованию,
• противоправность действий ответчика, выраженная в недофинансировании соответствующих компенсаций по льготам,
• причинно-следственная связь между убытками истца и действиям (бездействиями) ответчика.

Судами указанно, что довод ответчика, что он не является плательщиком государственной пошлины, не имеет правового значения, поскольку предметом требований являются убытки (реальный ущерб), а не госпошлина.

Суд кассационной инстанции поддерживая позицию, изложенную в судебных актах нижестоящих судов, отметил необходимость учета постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19.06.2002 №11-П по делу о проверке конституционности ряда положений  Закона РФ от 18.06.1992 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в следствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В этом постановлении разъяснена обязанность государства по обеспечению надлежащего финансирования соответствующих судебных решений, поскольку возмещение вреда указанной категории лиц осуществляется из федерального бюджета.

Также арбитражными судами всех трех инстанций указано, что фактически взыскание по искам граждан должно было производиться непосредственно за счет казны Российской Федерации, которая неправомерно сберегла денежные средства.

Председатель судебного состава С.Э. Корх

Отдел анализа и обобщения судебной практики, статистического учета

(начальник отдела Кация Т.В., ведущий специалист Капелюха О.И.)

Справка обсуждена на заседании Президиума Арбитражного суда Ростовской области 30.06.2011

Ранее  в судебной практики существовал и иной подход, согласно которому до предъявления иска в суд о взыскании убытков истец должен был обратиться в суд с самостотельным требованием о признании действий (бездействия) незаконными. Позиция, сформированная в справке, определена как наиболее предпочтительная при рассмотрении дел исследуемой категории.

Опубликовано: 05.07.2011 10:58 Обновлено: 21.05.2023 18:58